日本人兵力有限，不可能单靠军队解决这些问题，特别是对占领区的统治问题。正如中国有一句老话，可以马上打天下，但是却不能马上治天下。
而如何消化和通知占领区是日军入侵中国之后首要面对的问题，这也并非山东一地的病症，而是整个侵华日军都要面对的问题之一。
在占领区，日军遇到的不仅是中国人民的武力反抗，还有来自中国民众思想意识上的抗拒，这不是靠枪炮能解决的。因而，那些所谓的亲日商人团体就提出了在占领区进行思想意识方面的奴化宣传、教育安抚问题的措施。
最初，日本用于担负此项工作的是宣抚班。宣抚班是隶属于日军军级特务部执行宣传、安抚任务的随军组织，是一支专门针对思想奴化文化入侵的组织。当日军占领一个地方之后，由一种穿军装的人出面，以演说、唱歌、演剧以及散传单、办报纸等较为温和但是极其邪恶的手段，宣传“日华提携”、“共同防共”，来论证日本侵华的合理性，帮助日本人组织当地维持会等伪组织。
但是，这种“宣传安抚”总是给中国人民一种被异族侵略的“屈辱感”，在感情上格格不入。于是，日军便改变统治措施和办法，推行“以华制华”政策，一方面大力扶持、组织汉奸政权，一方面仿照伪满协和会的办法建立主要由汉奸组成的、易于为中国人接受的宣传组织。就在这样的背景下，在日本华北方面军特务机关长喜多诚一和佐藤爱子的导演下，成立了日军操纵的所谓“民众团体”——新民会。
新民会主要由华人组成汇集，在组织系统上，它与华北伪政权结为一体，设会长为最高领导人，聘日本人为顾问，下设中央指导部作为日常事务的具体组织、指导机构。地方机构，省设指导部，一般由伪高官兼任部长，省以下设道办事处及县市指导部。它与伪政权相结合，组成一个从华北伪政权到省、县以至乡村的庞大网络，主要依附于军队进行组织建立及开展活动。
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